近日，备受关注的《城市更新“十五五”规划》亮相。作为我国城市更新领域第一部国家级专项规划，《城市更新“十五五”规划》将如何影响未来五年的城市发展？有哪些重点任务和创新举措？资金、土地等要素如何保障？6月8日，国新办举行国务院政策例行吹风会，围绕相关问题进行解读。
我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期
“实施城市更新行动是党中央科学把握城市发展规律、全面推动城市高质量发展作出的重大战略部署。”住房城乡建设部副部长秦海翔介绍，回顾“十四五”时期，各地累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及居民约1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，建设“口袋公园”1.8万多个、城市绿道2.5万公里，建设改造城市地下管网100万公里，为“十五五”时期高质量推进城市更新奠定了坚实基础。
“当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”秦海翔指出，《城市更新“十五五”规划》落实我国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要，提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措、14项重大工程和行动。规划提出到2030年和2035年的发展目标：到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，城市成为人民群众高品质生活的空间；到2035年，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。
提升居住品质，增强城市韧性
“在指标设置上，规划聚焦为民、便民、安民，从居住品质、公共服务、人居环境、基础设施等方面科学确定任务量，做到可感知、可量化、可评价。”秦海翔说，在任务部署上，规划重点推进民生工程、发展工程、安全工程：民生工程方面重在推进“好房子”建设和城镇老旧小区改造，加快建设完整社区；发展工程方面重在激活城市存量资源潜力，为新产业、新业态发展创造条件；安全工程方面重在推进危旧房和城中村改造，加强城市基础设施建设改造，增强城市韧性。
针对居民居住品质提升，秦海翔表示，规划从建设好房子、好小区、好社区、好城区四个方面作出部署。“十五五”期间将新开工改造城镇老旧小区11.5万个，改造提升燃气、供水、热力、道路等配套基础设施，支持具备条件的楼栋加装电梯；对5000个社区进行完整社区建设改造，完善社区的养老、托育等公共服务设施；实施1500个老旧街区厂区改造提升，补齐基础设施、公共服务等方面短板；同时优化路网结构，提升通行效率，补齐停车设施短板。
改造地下管网，加快补齐短板
城市地下管网建设改造是规划的重要内容。住房城乡建设部建筑节能与科技司司长陈少鹏介绍，近期，党中央、国务院部署了加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等“六张网”规划建设，城市地下管网是其中之一。目前，我国城市地下管网总长度约390万公里，累计建成地下综合管廊约7700公里。“十五五”期间将继续建设改造城市地下管网约77万公里，其中，燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。
“住建部将指导各地加快补齐短板，完善城市排水防涝体系，推进老旧管网更新改造，重点实施城镇供热‘温暖工程’，并统筹推进城市基础设施生命线安全工程建设，通过数字化手段，对城市基础设施运行状况进行实时监测、动态预警、有效处置。”陈少鹏说。
加强资金保障，形成长效机制
资金保障方面，财政部经济建设司司长郭方明介绍，2024年起财政部会同住建部启动支持部分重点城市实施城市更新行动，连续3年累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市先行先试。安排城镇保障性安居工程补助资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造；通过地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持；安排中央预算内投资、超长期特别国债资金支持城市地下管网建设、老旧小区改造等。“十五五”期间，中央财政还将保持较大的支持力度，并不断优化政策设计，提高资金使用效益。符合条件的城市更新主体还可享受现行有关税收优惠政策。
国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏进一步介绍，近年来，国家发展改革委统筹相关渠道资金，积极支持城市更新项目建设。2025年设立中央预算内投资城市更新专项，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等城市更新项目建设；2026年安排资金规模为970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。同时在“两重”建设中通过超长期特别国债支持城市地下管网建设改造，2026年安排资金规模为1600亿元，比上一年增加250亿元。
“下一步将优先支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等公共安全和民生保障类工程，完善投入机制、提高投入效率，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营，推动形成多元可持续的城市更新长效机制。”关鹏说。
盘活存量土地，保护历史文化
盘活存量土地方面，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞说，自然资源部将通过国土空间规划“一张图”强化存量资源摸排，实现全生命周期管理。对老旧小区加装电梯、口袋公园、社区托育等微更新民生项目简化或豁免部分规划许可审批；对老旧厂房、闲置楼宇转型文创、养老等产业给予五年过渡期政策，其间原用地主体可暂不变更用地性质、无需补缴土地价款；同时优化不动产登记服务，提供预告登记、按户首次登记等灵活服务。“下一步将继续加强规划与土地政策协同，用小切口做实大民生。”谢海霞说。
历史文化保护方面，陈少鹏说，要在城市更新全过程、各环节加强城市历史文化遗产保护，做到保护第一、应保尽保、以用促保。“十五五”期间，将持续开展老城区、老街区专项调查，摸清历史文化街区、历史地段、历史建筑等资源底数，对符合条件的要及时认定公布；建立以居民为主体的保护实施机制，聚焦群众急难愁盼，消除建筑结构和安全隐患，提升水、暖、电、气等基础设施水平；活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产、历史文化街区、历史地段等，引入新业态新动能，以文化赋能城市发展。
“下一步，各地要用好中央财政性资金、地方政府专项债券和信贷资金等，充分发挥市场机制作用，构建可持续的城市建设运营投融资体系。还要充分用好空间复合利用、存量土地盘活、不动产登记等方面的支持政策，为实施城市更新提供要素保障。”秦海翔说。
（本报记者 邱玥）
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